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C’est le titre du dernier opus de l’économiste Laurent Davezies, publié récemment dans la collection «  La République des Idées » (Seuil, 2015). Quand bien même il n’y est pas question d’énergie, ses considérations sur la tendance à la fragmentation des nations dans le contexte de la «  nouvelle économie géographique », ne sont pas sans alerter sur le défi de solidarité des nouvelles stratégies énergétiques des territoires vers plus d’autonomie.

« On assiste aujourd’hui à une fragmentation des nations, dans les pays industriels comme dans les pays en développement, avec une montée du régionalisme et des demandes d’autonomie, voire d’indépendance. Les causes identitaires – anciennes – se combinent avec le fait – nouveau – que les régions riches ne veulent plus payer pour leurs voisines pauvres. Plus largement, c’est l’exigence de cohésion territoriale qui est remise en cause. » C’est par ces phrases que l’économiste Laurent Davezies débute son ouvrage. Naturellement, ils pensent à l’Ecosse, à la Catalogne, à l’Italie du Nord, mais aussi à de multiples exemples d’Europe de l’Est, d’Afrique… Au total, rappelle-t-il, ce sont plus de 300 mouvements régionalistes qu’on recense dans le monde.

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Le nouvel égoïsme territorial. Le grand malaise des nations
Laurent Davezies

Ceux qui ont lu ses deux précédents opus publiés dans la même collection (La République et ses territoires, en 2008 ; La Crise qui vient. La nouvelle fracture territoriale, en 2012) pourront alors s’étonner tout à la fois du changement de tonalité – celui-ci est à l’évidence plus alarmiste – mais aussi du changement de perspective – alors que les précédents étaient centrés sur la France et l’Europe, il adopte ici une perspective mondiale non sans donner le sentiment de mêler des phénomènes disparates : quoi de commun en effet entre des fragmentations dans des pays n’ayant jamais eu la force d’un Etat-nation comme le nôtre, et celles encouragées par des puissances extérieures (comme la Russie, en Géorgie et plus récemment en Ukraine) ou encore celles liées au changement de rapport de force économique (cas de la Catalogne) ?

Dans un article publié il y a plus de dix ans (« Régions contre Etats-nations », in L’Atlas du monde diplomatique, HS, janvier 2003), qu’il cite lui-même, Laurent Davezies prenait déjà soin de distinguer les conflits « pré-nationaux » et les conflits « post-nationaux », les premiers étant le fait de régions à forte identité, réticentes à se rattacher à un ensemble national – Corse, Irlande du Nord, etc. – les seconds, de « régions généralement riches et contributrices nettes aux budgets nationaux, qui souhaitent, en s’appuyant sur une identité culturelle ou linguistique plus ou moins réelle, se libérer du “boulet“ de la solidarité nationale en coupant ou en réduisant le lien national ». Il citait alors la Flandre belge, le Groenland, la « Padanie », la Catalogne, la Slovénie ou le Pays basque espagnol.

La fin du « keynésianisme territorial »

A l’évidence, si nouveauté il y a, elle réside dans cette volonté des puissantes régions économiques de ne plus assumer le fardeau des régions pauvres du même pays, justifiant pleinement le titre de l’ouvrage. Une nouveauté qui affecte jusqu’à l’Allemagne, dont plusieurs des Länder, parmi les plus riches – Bavière, Hesse, Bade-Wurtemberg – ne cachent plus leur exaspération à être contributeurs nets au jeu des péréquations budgétaires.

Fondamentalement, ce mouvement participe d’une remise en cause du « Keynésianisme territorial ». Comprendre : ces politiques publiques mises en place par les pays européens, au lendemain de la Seconde Guerre mondiale, en vue de réduire non seulement les disparités de PIB régionaux mais aussi les inégalités de revenus interrégionales, au sein d’un même pays. Et ce, grâce aux actions d’aménagement du territoire, mais aussi et surtout les mécanismes de redistribution d’une partie des richesses produites par les régions les plus riches au profit des plus déshéritées, à travers les diverses formes d’allocations sociales (de santé, familiales, de retraite…).

Un keynésianisme territorial donc, dont les régions riches ne se plaignaient pas jusqu’alors. Et pour cause : il leur a permis de garantir leur propre prospérité en assurant des débouchés à leurs productions dans les régions pauvres du pays. Les prélèvements effectués par le pouvoir central ou fédéral sur leur richesse, leur revenaient ainsi tout ou partie sous la forme des biens que les populations de celles-ci étaient désormais en mesure d’acquérir. Une opportunité à une époque où le marché domestique dominait par rapport aux marchés extérieurs (pour mémoire, un constructeur automobile comme Fiat détenait jusqu’à 70% des parts du marché italien dans les années 70-80).

Après une phase de creusement des écarts liés au décollage des régions riches, on a ainsi, dans la plupart des pays industrialisés, assisté durant les années de forte croissance, à une réduction des disparités des PIB régionaux et des inégalités interrégionales des revenus par habitant.

Depuis, on assiste à un renversement de tendance, dès les années 80 pour les disparités de PIB, à partir du milieu des années 2000, pour les inégalités interrégionales de revenu par habitant. Une double évolution qui devrait, prévient Laurent Davezies, se poursuivre avec les politiques de réduction des déficits publics engagées suite à la crise de 2008.

La faute à la mondialisation ?

La faute à la mondialisation économique et la libéralisation des échanges qu’elle a permise ? Oui, en grande partie. En offrant aux régions riches la possibilité d’écouler leur production partout dans le monde, elles les émancipent de leur économie nationale (Fiat, pour reprendre cet exemple, n’occupe plus que 30% du marché automobile de la Péninsule et doit donc sa survie à son internationalisation). Non que ces mêmes régions n’aient plus besoin de régions pauvres. Au contraire, mais quitte à résumer le propos en termes très cyniques, elles ont désormais le choix des destinations pour leurs activités délocalisables.

Cette mondialisation se traduit par une « nouvelle économie géographique » (selon la formule popularisée au début des années 90 par l’économiste américain Paul Krugman), et suivant laquelle les territoires moteurs ne sont plus ceux de l’industrie manufacturière, mais ceux qui concentrent des compétences en matière de conception, d’innovation. Soit les grandes villes. Qui loin d’être un problème deviennent la solution : pour réduire les coûts de transaction, favoriser la créativité… A l’heure des TIC et du numérique mais aussi de la libre circulation des marchandises, elles ont, moins que jamais, besoin de leur « Hinterland ».

Pour autant, ce n’est pas du côté des grandes métropoles (New York, Tokyo, Paris, Mexico…) qu’on observe de velléités de sécession. Et pour cause : leur population est trop bigarrée et mobile pour revendiquer un ancrage local à forte connotation identitaire. Elles sont davantage exprimées par les régions métropolitaines de « second rang » : Anvers, Bilbao, Barcelone, Glasgow ou Milan… Celles que Laurent Davezies appelle joliment les métropoles « en culottes courtes », qui ne se satisfont pas de leur positionnement au plan national et cherchent à exister en jouant de la fibre identitaire.

Retour à une solidarité mécanique

La mondialisation ne dissout pas toute forme de solidarité, mais tend à en favoriser une autre. C’est l’autre constat que Laurent Davezies fait à la lumière de la théorie du sociologue Emile Durkheim, qui, dans De la division du travail social, distinguait deux solidarités :

– la « solidarité mécanique », qui caractérisait les sociétés fortement enracinées et organisées dans le local, aux interdépendances « intraterritoriales » et à l’économie élémentaire. Soit la société traditionnelle encore peu urbanisée et dans laquelle les individus entretiennent des liens de proximité et se connaissent donc ;

– la « solidarité organique », qui caractérise, elle, les sociétés aux interdépendances plus interterritoriales ; peuplées d’ « individus différents et distants ». Soit la solidarité qui s’est manifestée dans le cadre des sociétés modernes, à travers ce qui allait constituer l’Etat-providence.

Seulement, cette solidarité peinerait à son tour à s’exercer dès lors que le développement économique au plan mondial se poursuit, mais sans extension proportionnée des droits sociaux au plan mondial. De là ce troisième moment que Laurent Davezies qualifie de « post-durkheimien », marqué par « un retour à des solidarités de proximité, mécaniques dans des territoires restreints où ce n’est plus l’économie qui serait traditionnelle – elle est irréversiblement mondialisée -, mais le peuplement et son identité.»

Et Laurent Davezies de montrer comment cette solidarité est confortée par la notion de « biens communs » issue des travaux d’Elinor Ostrom, prix Nobel d’économie, et servant à désigner des biens gérés ni par le marché ni par des politiques publiques, mais « par les “gens” eux-mêmes, organisés collectivement ». Le même montre comment ces biens communs se traduisent concrètement par la promotion d’initiatives valorisant les circuits courts et un développement aussi local que possible, par la valorisation du bottom up plus que par le top down…

Pourtant, au regard de l’efficacité économique, la supériorité des micro-Etats sur les Etats-nations n’est pas avérée. « Une Ecosse ou une Catalogne indépendantes “marcheraient » peut-être mieux sur le plan économique, mais moins parce qu’elles seraient plus efficaces que parce qu’elles seraient affranchies du fardeau de la solidarité avec l’Irlande du Nord ou l’Andalousie. La sécession des régions mieux dotées d’avantages comparatifs ou de ressources ne les rend pas plus “efficaces“, mais leur permet simplement d’en bénéficier sans partage. »

A contrario, il est admis que « la population d’un grand pays aux régions inégales mais solidaires se développe globalement mieux que si elle était répartie entre plusieurs pays non solidaires et de niveaux de différents de développement. ». Par conséquent, « la redistribution interterritoriale n’est pas une charité, mais une sorte d’assurance mutuelle sur le long et sur le court terme ». Elle permet également de mieux faire face aux chocs soudains (comprendre : catastrophes naturelles et sans doute aussi attentats).

En admettant que les micro-Etats présentent un avantage au plan économique, on peut s’interroger sur les risques qu’ils font courir, dès lors qu’on se place au plan mondial, comme nous invite à le faire les enjeux climatiques et environnementaux. De fait, « ce qui est bon pour les petits pays ne l’est pas, globalement, pour le monde ». Et puis, la prolifération de micro-Etats accroitrait la vulnérabilité des pouvoirs publics vis-à-vis des « intérêts marchands légaux ou illégaux » ; elle rendrait plus difficile la conclusion d’accords autour des enjeux environnementaux.  

Des limites de la décentralisation

Toujours est-il que face aux risques de sécessionnisme, la réponse apportée par les pays européens a le plus souvent résidé dans le recours à toujours plus de décentralisation et/ou de fédéralisme. Or, nous dit encore Laurent Davezies, le fait est établi par les théoriciens des finances publiques et du fédéralisme fiscal : « plus un pays est décentralisé, moins il redistribue entre les populations et les territoires. » Une situation qui ne peut aller qu’en s’aggravant, car les individus ont alors tendance à s’installer là où le système fiscal est plus avantageux pour eux – bref, ils votent avec leurs pieds. Bien sûr, il ne s’agit que d’une hypothèse théorique, mais pas dénuée de fondement comme le montre le cas des Etats-Unis où la population est, il est vrai, particulièrement mobile.

Si l’Europe a été préservée de cette mise en concurrence des territoires, c’est en raison des multiples obstacles, à commencer par ceux de la langue. « Paradoxalement, donc, c’est le non-achèvement du grand objectif européen de marché unique qui constitue l’une des meilleures protections contre les risques de déséquilibre que constitue ce système fragmenté de cohésion européenne, assis sur des budgets publics nationaux aux effets inégaux. »

Certes, des travaux (ceux de Charles M. Tiebout en particulier) ont, dès les années 50, justifié le fédéralisme fiscal, autrement dit une modulation du système de prélèvement et de redistribution en fonction des différences de condition de vie d’un point à l’autre d’un territoire (a priori, les populations vivant au bord d’un littoral n’ont pas les mêmes besoins que les populations vivant en montagne). Sauf que cette hypothèse, objecte Laurent Davezies ne résiste pas, cette fois, à l’observation empirique : « dans les pays industriels, et plus encore dans ceux en développement, la structure de la demande de services publics locaux ne diffère pas. Partout, tout le monde demande la même chose : de l’eau, de l’éclairage urbain, de l’assainissement, des transports, des écoles. »

D’autres travaux encore (ceux de Richard et Peggy Musgrave) ont laissé augurer une autre piste en distinguant trois types de budgets publics correspondant à autant de fonctions : une fonction allocative (consistant à financer des projets précis), une stabilisatrice (à utiliser le budget comme instrument de politique macroéconomique conjoncturelle) et fonction redistributive (au nom de la justice sociale, entre personnes, ménages et/ou territoires). Tandis que la première paraît plus efficace quand elle est décidée au plus près du terrain, au niveau local, les deux autres doivent être exercés au niveau le plus élevé du gouvernement (la première pour des raisons de coordination, la seconde pour des raisons de justice et d’efficacité : trop de disparité risque de réduire le coût de l’évitement de l’impôt pour l’individu).

Une vision que Laurent Davezies récuse également. « Malheureusement, toutes les dépenses [publiques] sont dotées des trois fonctions à la fois. (…) En fait, c’est l’ensemble du jeu et la balance de tous les prélèvements fiscaux et sociaux et de toutes les dépenses publiques et sociales qui fait la puissance de la redistribution et du modèle de cohésion territoriale, dans les pays industriels.»

Par-là, l’auteur ne se pose pas en détracteur de la décentralisation en général. Sa critique porte davantage sur ses modalités qui, en l’absence de réelle doctrine, n’ont consisté qu’à découper le territoire, mais sans engager de réelle réflexion sur la manière de réguler au mieux un « modèle d’édifice à plusieurs niveaux de gouvernements démocratiques et permettant de piloter des territoires profondément interconnectés sur les plans démographiques [car les populations sont mobiles] et économique [ du fait des flux d’échange et de redistribution ]. »

Et la France ?

Et la France ? Dans quelle mesure est-elle concernée par cette fragmentation de l’espace national ? A priori, les motifs d’inquiétude sont moindres qu’ailleurs. Si une volonté d’autonomie s’est manifestée par le passé, c’est du côté des régions longtemps déshéritées (Bretagne et Corse). Et encore, cet autonomisme s’est-il essoufflé (ces Régions n’ont-elles pas bénéficié du keynésianisme territorial au point d’avoir rattrapé leur retard aussi bien en termes de PIB que de niveaux de revenus de leurs habitants ?). A l’inverse, la Région française la plus riche – l’Ile-de-France – ne s’est pas à ce qu’on sait signalée par des velléités sécessionnistes. Comment pourrait-elle d’ailleurs le faire, compte tenu de sa population (pour mémoire, et pour nous en tenir à la capitale, seuls 30% des Parisiens sont nés à Paris et 45% en Ile-de-France). Récemment, le premier ministère portant la mention «  cohésion territoriale » a même été créé.

Mais ne serait-ce pas justement le symptôme du début d’une fragmentation qui, à défaut de prendre la même tournure que dans d’autres pays européens, n’en serait pas moins à l’œuvre ? C’est ce que suggère Laurent Davezies. Parmi les quelques chiffres qu’il avance, il y a ceux issus des enquêtes Insee de 2005 et 2011 sur le « Budget de familles » suivant lesquels la crise actuelle, loin de renforcer les liens de solidarités, a tendance à les miner. En effet, à la question posée «  Si vos ressources actuelles augmentaient de 10%, que feriez-vous en priorité avec cet argent », moins d’enquêtés répondent qu’ils en profiteraient pour aider un proche. Un résultat dont on doit se garder des généralisations, mais qui n’en demeure pas moins significatif.

Au-delà de tels chiffres, il y a la réduction des dépenses publiques de l’Etat, qui se manifeste notamment par celle des dotations aux collectivités locales. Il y a aussi et surtout la tournure que prend la réforme territoriale, avec pour seule mot d’ordre le « découpage ». Or, « ce n’est pas en découpant ou en coupant, mais au contraire en renforçant les liens (souligné par lui), que l’on sortira par le haut des différentes crises des organisations territoriales. »

La remise en cause de la clause de compétence générale (permettant à toute collectivité d’investir les mêmes domaines que d’autres), rend tout aussi sceptique l’auteur. « La question n’est pas non plus de répartir les compétences entre les niveaux mais plutôt d’harmoniser les contributions respectives des collectivités (par le contrat, les normes, ou l’identification d’un chef de file, etc.) » Sans même attendre l’issue des débats parlementaires, les métropoles, constate-t-il « ont d’ores et déjà entrepris une échappée sur le plan économique. » Bref, la fragmentation serait aussi à l’œuvre en France, sous une forme moins conflictuelle mais pas moins pernicieuse. Ce que Laurent Davezies regrette. Au nom d’arguments économiques, comme on l’a vu, mais aussi de considérations philosophiques. Après tout, la nation a vocation à garantir une solidarité autant entre les territoires qu’entre les individus. Elle est une manière de prendre acte de la mobilité – aussi bien résidentielle, que quotidienne, culturelle, sociale, intergénérationnelle – qui caractérise nos existences quotidiennes et dans laquelle il voit un progrès.

Certes, « les territoires sont différents, inégaux, et le seront plus encore dans les années qui viennent. Mais, ajoute-t-il, ils ne sont que des supports et des instruments au service de l’égalité des droits et des chances pour les individus, et c’est cette dernière qui compte.» Comme il avait l’occasion de l’écrire dans La République et ses territoires (Seuil/ La République des Idées, 2008) : « la somme des intérêts des territoires ne fait pas l’intérêt national ». Cependant, il invite à ne pas sous-estimer «  ces nouveaux “désirs  de territoires“ ». « Les messages qui sont envoyés aujourd’hui par les régionalismes, mais aussi, à plus bas bruit, par les élus des régions métropolitaines, doivent être entendus.»

Au final, il propose non pas tant de refonder notre modèle d’organisation des territoires, « mais de le fonder tout court. » Car force est de constater qu’aussi curieux que cela puisse paraître, on n’en dispose pas ni du côté de la philosophie politique ni de celui de la théorie économique. L’organisation actuelle est, comme ailleurs, l’aboutissement de bricolages ou de réformes accumulées.

Et l’énergie ?

Soit, se dira peut-être le lecteur, mais quel rapport avec les problématiques de l’Atelier Energie & Territoires ? De fait, Laurent Davezies ne traite pas spécifiquement de la question énergétique. Le mot énergie n’apparaît d’ailleurs qu’une seule fois sous sa plume et encore sous sa forme adjectivale, dans le passage suivant (p.30) : «  Quand la France s’électrifie et que le secteur énergétique en forte croissance vend du courant à bon marché à tous les territoires, cela leur permet d’améliorer leur système productif et joue dans le sens de la convergence des PIB régionaux ».

Il reste qu’au fil de la lecture, une question ne manque pas de trotter dans la tête : dans quelle mesure l’aspiration de territoires à devenir autonome au plan énergétique ne participe-t-elle pas de cette fragmentation de l’Etat-nation et, par là même, à une remise en cause d’une solidarité organique, propre à la modernité, au profit d’une solidarité plus mécanique ?

Ses considérations, notamment sur la clause de compétence générale, semblent indiquer que Laurent Davezies ne s’opposerait pas à une responsabilisation accrue des territoires en la matière, mais à la condition que cela se fasse de manière harmonieuse entre les collectivités des différents échelons administratifs. Au nom, encore une fois, de cette solidarité entre individus, mais aussi entre territoires qui est au fondement du principe même de Nation sinon de République.

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