Territoires, équité, égalité

Préambule

L’école de la République est une part fondamentale du patrimoine vivant, matériel et immatériel, de la Nation.

À ce titre, elle a pour caractéristiques :

• D’être la propriété inaliénable de tous les citoyens,

• De leur être ouverte sans distinction,

• D’être également ouverte à tous ceux qui, sans être citoyens français, demeurent dans les territoires de la République.

Expression politique de la Nation, l’État a pour devoir de protéger l’école de la République, de veiller à sa constante amélioration et à la réussite des objectifs qui lui sont assignés.

Il est, avec les collectivités territoriales, responsable du patrimoine immobilier et mobilier accumulé par les générations précédentes. Avec les personnels, y compris ceux qui sont affectés à la recherche, et leurs organisations représentatives, ainsi qu’avec les parents d’élèves et les associations qui oeuvrent au développement de l’éducation, il est responsable et veille au développement du patrimoine immatériel des savoirs et de leurs apprentissages accumulé et sans cesse renouvelé.

L’objectif de l’école de la République est de permettre à chacun des élèves et des usagers, d’atteindre au maximum de ses compétences dans les domaines intellectuel, professionnel, social et corporel.

L’État a pour charge d’organiser un réseau scolaire et de formation constitué de tous les établissements d’enseignement et de formation qui reçoivent de la Nation des moyens de toutes natures dont ils sont comptables devant elle.

Les objectifs de formation, l’accueil des différents publics, les aires de recrutement des élèves et des usagers sont déterminés par l’État en considération des besoins scolaires et de formation recensés notamment par les territoires et leurs exécutifs.

Les collectivités territoriales par leurs représentations au niveau national comme aux niveaux des circonscriptions territoriales, concourent avec l’État à la définition des implantations d’établissements scolaires publics, à la création et à la maintenance des locaux, à leur équipement et à la création de filières de formation professionnelle.

Le service public de l’éducation nationale, garant de la pérennité de l’école républicaine à tous les niveaux, constitue pour les familles et les individus de tous âges, le moyen fondamental de l’acquisition des savoirs et du développement de leurs personnalités. Il est, pour la Nation, l’instrument primordial de la cohésion sociale et le vecteur de la reconquête économique et sociale de son influence. L’État veille à l’équitable distribution des établissements du réseau scolaire et universitaire.

Le service public de l’éducation nationale est constitué des réseaux d’écoles, collèges, lycées, universités et écoles supérieures dont les personnels sont rémunérés par l’État et qui reçoivent par ailleurs des collectivités publiques des moyens de diverses natures pour assurer le fonctionnement de leurs installations.

Dans le respect des principes républicains, l’État fixe les règles régissant le fonctionnement du réseau scolaire :

• Carte scolaire,

• Conditions de recrutement des élèves,

• programmes d’enseignement,

• certification des formations,

• conditions de recrutement des personnels enseignants, de direction et de gestion, d’éducation ainsi que des personnels spécialisés dans l’orientation des élèves, la médecine scolaire et universitaire, les services d’infirmerie

• autonomie des établissements dans le cadre des objectifs de formation notamment.

Il veille à la mixité sociale des classes et des établissements et favorise l’intervention des associations péri scolaires reconnues par lui.

Les territoires de l’éducation

Force est de constater que la décentralisation telle qu’elle a été ressentie depuis sa création, apparaît plus souvent comme un moyen pour l’État de faire porter aux collectivités territoriales des responsabilités de plus en plus lourdes dans l’organisation du système de formation. Si ces collectivités- essentiellement régions et départements- ont paru s’en trouver honorées au début du mouvement de décentralisation, le poids sans cesse croissant des dépenses qui leur sont imputées au titre de l’éducation et de la formation à tous les niveaux constituera bientôt pour elles une charge insupportable pour les budgets, donc pour les contribuables.

La difficulté conjointe, réside dans l’observation que la décentralisation ne s’est pas accompagnée d’une déconcentration parallèle des services de l’État permettant à ses représentants dans les régions et les départements d’exercer leur mission avec une autonomie qui aurait dû être le pendant de la nouvelle organisation des responsabilités. Il en résulte des dysfonctionnements notoires : équipements à renouveler du fait de modifications de programmes d’enseignement non prévues à temps, manque de coordination des formations relevant de la compétence d’autres administrations, services d’orientation insuffisamment coordonnés pour que les compétences de toutes les parties prenantes soient reconnues à temps…..

De leurs côtés les collectivités territoriales s’engagent parfois dans des investissements d’utilité contestable sans que la possibilité de les informer judicieusement des choix possibles et des déséquilibres que certaines actions peuvent entraîner.

Ce qui pose la question de l’équité

Offrir à tous les élèves, où qu’ils se situent géographiquement, quelles que soient leurs origines, la situation familiale et sociale, le rang dans la fratrie, etc les mêmes possibilités d’apprentissage et de formation, les ouvertures complémentaires sur la culture artistique et scientifique, les mêmes possibilités de séjourner dans des pays étrangers ou de pratiquer des sports, etc. réaliser cet objectif d’équité pose le problème des interventions des collectivités territoriales plus à même que l’État de proposer des solutions adaptées à des situations diversifiées.

Il est temps de prendre conscience des changements nécessaires dans l’organisation administrative, pédagogique et économique du service public dont l’État exerce la responsabilité globale. Mais il faut aussi prendre acte d’une nouvelle légitimité, née de la décentralisation intervenue sans que toutes les conséquences en soient tirées notamment au plan du pilotage du système éducatif.

1. Nature et périmètre du service public de l’éducation nationale.

Tout établissement d’enseignement primaire, secondaire ou supérieur ou organisme de formation s’adressant aux niveaux d’enseignement respectifs de ces établissements ou organismes, ayant passé convention avec l’État en application de la loi du 31 décembre 1959 et recevant à ce titre des moyens financiers de l’État ou des collectivités territoriales de la République, quelles que soient la nature et la part de ces moyens, appartient au service public de l’éducation nationale.

L’appartenance au service public garantit aux établissements et organismes visés la pérennité des moyens qui leur sont attribués, sous réserve qu’ils fonctionnent, durant le temps scolaire, de manière identique aux établissements publics de même niveau.

L’ensemble des établissements constituant le service public de l’éducation nationale est organisé en réseaux territoriaux.

Les objectifs de formation déterminés par les programmes établis sous la responsabilité de l’État sont développés durant le temps scolaire à l’exception de tout autre enseignement. Le temps scolaire peut aussi comporter des périodes d’activités ne relevant pas des programmes. En dehors du temps scolaire, chaque établissement du service public peut, conformément au projet qu’il a adopté, favoriser l’accès à des connaissances ne relevant pas des programmes d’enseignement. La participation des élèves à un ou plusieurs de ces programmes extra scolaires est facultative.

Les objectifs de formation déterminés par les programmes sont déclinés en exigences de compétences et de connaissances acquises par les élèves et communes à tous les établissements du service public. Des indicateurs de réussite sont établis par l’État pour permettre un pilotage pédagogique du système éducatif.

L’établissement ou l’organisme, par l’ensemble des personnels qui y sont affectés, porte la responsabilité morale, collective et individuelle de la réussite des élèves.

Il appartient donc à l’État d’être l’animateur d’une politique nationale déterminée par lui selon des procédures associant les résultats périodiques des évaluations nationales, les réflexions et propositions des conseils entourant le ministre et l’administration centrale du ministère.

2– Nature et périmètre de l’offre d’éducation et de formation aux niveaux déconcentrés.

La perception la plus communément admise dans le système éducatif est celle de la singularité : chaque établissement serait singulier, comme chaque circonscription ou chaque situation locale. Cette trop forte implication de l’individualisme n’induirait-elle pas toutes les justifications du « cocon » dans lequel, tout en en critiquant la gouvernance, en en déplorant la faiblesse des moyens de toutes natures, on préfère s’installer ou demeurer, estimant selon la formule bien connue qu’ « on sait ce qu’on a alors qu’on peut redouter pire en voulant changer » ?

Or le monde a changé fondamentalement et les aires géographiques qui constituaient les circonscriptions d’antan n’ont plus guère de sens aujourd’hui. Les distances ne sont plus les mêmes que voici seulement vingt ans, les compétences recherchées sont profondément différentes de celles qui étaient au fondement des savoirs de la fin du XXème siècle. Les technologies de la communication permettent de réaliser des actions de formation jusqu’ici très compliquées, mettre en réseau tous les élèves d’une classe et leurs professeurs est devenu banal.

La mise en place des bassins d’éducation et de formation allait dans la bonne direction. Hélas ! les conjonctions des singularités supposées ou réelles et le manque d’une volonté forte animant un souci permanent, donc répété, d’explications, d’écoute, de convictions affirmées et confrontées au réel ont amenuisé l’ambition, réduit à la gestion quotidienne-dont il n’est pas question de se passer, mais qu’il convient de dépasser- l’ambition de mettre en réseau des offres de formation – et c’est à dessein que le terme d’établissement ou d’école n’est pas employé- implantées sur un territoire assez vaste pour combiner formation et insertion dans l’emploi.

Chacun, comme il a été dit en d’autres circonstances, préparant « sa petite cuisine sur son petit feu », il n’était pas question de faire partager à une collectivité assez vaste pour rassembler des publics d’élèves, d’étudiants de demandeurs de formation- pour lesquels – rappelons le, l’institution est conçue – des parents d’élèves, des élus territoriaux, des entreprises de toutes natures, des représentants de tous les personnels, des représentants de l’État… une ambition collective pour la jeunesse, des objectifs de formation à divers niveaux de qualification, des participations d’acteurs économiques au développement et à la formation, voire à la prévision des évolutions discernables et à l’adaptation de l’appareil de formation.

Et c’est ainsi que se côtoient sans se toucher des écoles, des collèges, des lycées généraux et technologiques -formations post baccalauréat comprises – des lycées professionnels, des maisons familiales rurales, des lycées agricoles, des collèges et lycées militaires, des écoles d’ingénieurs, des universités et les instituts qui leur sont rattachés, des écoles d’infirmières, des formations professionnelles mises en place par l’AFPA, des chambres de métiers, des chambres de commerce et d’industrie, etc toutes institution, qu’elles soient totalement ou partiellement publiques, c’est-à-dire fonctionnant avec l’argent du contribuable, dont la mission principale est de former des jeunes à des raisonnements, à des métiers, à une prospective.

Voila qui nous raccorde au patrimoine matériel et immatériel évoqué plus haut et à sa nécessaire consécration à l’avenir du pays.

Il nous faut tirer parti de cette richesse en utilisant sa diversité pour répondre aux besoins de formation, aux ambitions d’élévation personnelle du niveau de formation et de culture, au développement du sentiment de citoyenneté, donc de responsabilité.

C’est cette richesse et cette diversité qui nous assureront une place retrouvée dans la compétition mondiale dans laquelle nous sommes lancés et qui remettra notre pays dans les premiers du point de vue de l’innovation.

Ce n’est qu’en déroulant de telles perspectives et en organisant leur mise en œuvre que nous résoudrons l’éternelle équation mesurant l’écart entre ce qu’il faut consacrer de moyens pour traiter les difficultés économiques et sociales et la part de ces mêmes moyens dédiée à la compétitivité, aux performances économiques ou aux innovations. Crise ou pas, c’est cette question qui prévaut.

3- Nature et périmètre de la gouvernance à mettre en place

La règle de la démocratie en France, c’est en définitive le consensus, qu’il soit entériné ou qu’on ne s’y oppose pas. On sait déjà que les particularismes et les individualismes seront hostiles à toute idée d’évolution et de prise en compte de la réalité, c’est leur nature. Mais la situation de notre pays est telle que nous devons réussir les changements qui auraient normalement pu intervenir dans une atmosphère moins dramatique. Il est pénible de constater que la France n’a évolué que lorsque l’épée dans les reins, elle a dû tenir compte des contraintes qui l’assaillaient. Nous en sommes là.

Sans remettre sur le tapis la discussion, pourtant inéluctable, sur la taille de nos circonscriptions politiques et d’administration générale (la France de l’ancien régime a foisonné de circonscriptions si nombreuses qu’elles en étaient incompréhensibles et surtout inopérantes) il nous faut, dans le secteur de l’éducation et de la formation repenser nos territoires, articuler les proximités, alléger les niveaux de décision, pourchasser les doubles emplois, rendre visibles les services communs à toutes les personnes en formation initiale ou continuée.

3-1 – Niveaux académiques et régionaux

Les deux premières étapes de la décentralisation ont ouvert la voie à une nouvelle phase qui doit tirer parti des progrès démocratiques déjà enregistrés. Il s’agit d’abord de rendre visible l’offre de formation au niveau régional ou académique et de reconnaître pleinement le rôle des collectivités territoriales.

Le Comité régional économique et social, organe consultatif du Conseil régional, sous réserve d’une vérification de ses compétences et de sa composition, serait principalement orienté vers les questions de formation dans leurs rapports avec l’économie régionale et ses projections dans l’économie nationale voire européenne dans certains secteurs. Cette instance sera consultée à la fois par la Région et par le représentant de l’État responsable du réseau de formation. L’État devra désigner un chef de file coordonnant les capacités de formation, d’information et d’orientation dans le réseau des établissements et institutions de formation.

Parallèlement, Les collectivités territoriales, dont l’importance dans l’offre de formation est incontestable, doivent également se doter d’un chef de file capable d’animer une politique de coopération des territoires pour la formation. Région, départements et communes ont généré tant de syndicats, établissements publics, regroupements divers qu’il est nécessaire pour que s’articulent les volontés de l’État et de ses représentants à l’échelon régional et celles des collectivités territoriales qu’une communauté d’intérêts soit dégagée en fonction des politiques de formation et des complémentarités en matière péri scolaires et des services annexes (restauration scolaire, hôtellerie, accès aux réseaux informatiques).

Il appartient aux collectivités territoriales de désigner leur chef de file et les modalités du fonctionnement des instances de décision qui auront pour interlocuteur permanent le chef de file des administrations de l’État et mettront au point, avec lui et dans la transparence, les moyens de leur action au service de la jeunesse.

On peut imaginer que des procédures annuelles de concertation constitueront les temps fort de la collaboration État – collectivités territoriales, mais c’est dans la permanence des travaux de gestion et de préparation des décisions officielles que fonctionneront les équipes entourant les exécutifs. D’autant que l’échelon régional devra organiser les relais d’information avec les établissements et institutions de formation.

3-2- Niveau des établissements et institutions de formation

Plus que d’établissements, c’est de réseaux d’établissements et d’institutions de formation qu’il faut parler. La prise en compte des réalités régionales et de celles des bassins inclus dans le périmètre régional ne peut se faire qu’en disposant d’une vue globale de l’offre de formation, de sa répartition, de ses aires de recrutement des politiques de mixité scolaire et de mixité sociale installées dans le réseau.

La connaissance et la détermination de mesures susceptibles de remédier aux problèmes rencontrés en matière d’éducation dans le réseau ne peut être le fait que des acteurs locaux : enseignants, collectivités territoriales, associations locales d’aide aux élèves ou d’encadrement sportif ou culturel de la jeunesse, police… Il faut dès lors édifier un dispositif construit en parallèle de celui mis en place au niveau de la région avec deux pôles, l’un pour rassembler les structures de formation et l’autre pour rassembler les partenaires de l’offre de formation ; collectivités territoriales et leurs démembrements, entreprises industrielles, artisanales, agricoles, partenaires des services publics locaux.

Le pôle des structures de formation

Si l’effort de mise en place de réseaux de formation existe, l’actuel EPLE se trouve largement transformé, c’est une nouvelle configuration de l’offre qu’il faut arrêter. Elle regroupera autour d’un groupe d’établissements rassemblant les lycées d’enseignement général et technologique, les lycées professionnels, les CFA publics et privés, les lycées agricoles et autres institutions de formation du niveau du second cycle du second degré, les collèges et les écoles de la zone. Les responsables des établissements désignent parmi eux un chef de file pour une durée de trois ans. Il est l’interlocuteur des collectivités territoriales de la zone et celui des autorités régionales. Il est l’animateur du réseau, réunit ses membres, détermine avec eux les méthodes d’affectation des élèves, veille à la mixité sociale et scolaire. Il rend compte annuellement de son mandat aux responsables des structures de formation et aux autorités locales.

Le pôle des partenaires

Il est l’interlocuteur permanent du pôle des responsables des structures de formation. Il détermine avec lui les activités complémentaires pouvant accompagner et développer la politique de formation. Les deux responsables de pôles se tiennent informés des questions relatives à la scolarité, des problèmes de rapports avec les entreprises ou les administrations.

Le responsable du pôle des partenaires est désigné par les membres du pôle pour la même durée que le responsable du pôle des structures de formation. Il rend compte annuellement des résultats des actions entreprises en appui des structures de formation. Une conférence annuelle rassemble les représentants des deux pôles, elle est chargée de l’évaluation des actions entreprises, de leurs résultats, des difficultés rencontrées..

Les dispositifs de remédiation et d’aide aux élèves font l’objet d’une évaluation interne dont le compte rendu est fait annuellement devant les instances régionales.

Articulation des institutions régionales et locales

Les chefs de file désignés au niveau locaux disposent au niveau des services déconcentré de l’État de correspondants chargés de déterminer avec eux les axes des politiques régionales et leur articulation aux niveaux des structures de formation.

De même au niveau des collectivités territoriales placées sous la responsabilité d’un chef de file régional, des correspondants des pôles de partenaires sont mis en place pour favoriser les politiques d’aide aux développements de la scolarité.

En guise de conclusion

Refonder ce n’est ni restaurer, ni colmater, ni rapetasser, tous verbes qui sous entendent que « tout va pour le mieux » et qu’avec quelques légères mises à jour, on en arrivera au « meilleur des mondes possibles ».

Certes on conçoit bien ce qu’il peut y avoir de rancoeurs, d’exaspérations, rentrées ou non, dans l’esprit des personnels de l’éducation nationale. Personne ne peut le nier.

Mais il faut passer à la suite, et c’est l’objet de ce texte

Notre propos consiste à affirmer, dans un contexte d’argent public rare, que nous devons trouver les solutions ouvrant sur un dialogue efficace permettant la conjugaison des efforts de l’éducation nationale, des collectivités territoriales comme de l’ensemble des partenaires de l’école.

Nous devons comprendre, si nous voulons refonder l’école, que sur les territoires de la République, les élus sont interpellés quotidiennement par les questions de leurs concitoyens portant sur l’emploi, la formation, les réponses adaptées aux métiers nouveaux qui apparaissent comme à ceux que l’on pressent pour demain, et par conséquent par l’injure criante que constitue le nombre des sorties sans qualification.

Répondre par la seule problématique de l’organisation de l’éducation nationale, indépendamment de son environnement territorial et d’abord du pilotage et de l’animation des réseaux de formation, tous les réseaux de formation, présents dans les territoires est à haut risque pour le secteur public et fait peser de fortes menaces d’exclusion pour les plus démunis.

C’est pourquoi ce texte appelle à une autre gouvernance fondée sur la confiance, la transparence démocratique, la recherche de l’efficacité sociale des moyens publics mobilisés avec comme objectif premier la réussite des élèves.

Jean Geoffroy Rémy Sueur

IGAENR (honoraire) Directeur général des services

(Région Basse-Normandie)

IGAENR